Is er al ervaring met het basisinkomen?
Hoe een lokale munt kan bijdragen aan het verminderen van armoede
July 5, 2021
Recente experimenten met het basisinkomen in hoge-inkomenslanden
November 13, 2021Is er al ervaring met het basisinkomen?
Wereldwijd is er een toenemende belangstelling voor het basisinkomen. In veel landen zijn er tests en andere projecten. Ook in Nederland staat het onderwerp sinds een jaar of tien weer in de belangstelling. Recentelijk waren er experimenten met soepelere regels en mogen bijverdienen in de bijstand. Ook al gaat het in de meeste projecten nog niet om een echt basisinkomen, toch geven alle projecten wereldwijd samen een beeld van hoe een basisinkomen in de praktijk zou kunnen werken; als nationaal basisinkomen óf als een nieuwe werkwijze voor ontwikkelingssamenwerking.
In deze vierdelige blogserie kijken we zowel naar de ervaringen in Europa en andere hoge inkomenslanden, als naar projecten in lage- en middeninkomenslanden. In deze eerste blog kijken we eerst naar de experimenten in de jaren zestig en zeventig in de VS en Canada, toen het basisinkomen voor het eerst volop in de belangstelling stond. Daarna naar de twee beste voorbeelden tot op heden van een geïnstitutionaliseerd basisinkomen: dat alle inwoners van Alaska en alle leden van de Eastern Band of Cherokee Indians al tientallen jaren een (gedeeltelijk) basisinkomen ontvangen, is nog maar weinig bekend.
In rijke landen wordt gediscussieerd over en geëxperimenteerd met het basisinkomen als alternatief voor de problemen met het huidige complexe stelsel van sociale zekerheid. De toeslagenaffaire maakte deze problemen de afgelopen jaren weer eens duidelijk. Maar ook de grote aantallen daklozen, voedselbanken en de schulden waarmee veel gezinnen kampen laten zien dat het huidige stelsel niet altijd goed functioneert.
Minder bekend is dat ook in lage- en middeninkomenslanden het basisinkomen volop in de belangstelling staat en dat er al veel pilotprojecten zijn uitgevoerd of nu gaande zijn. Voor grote groepen in deze landen is er nog weinig of geen sociale zekerheid, en de programma’s die er wel zijn functioneren vaak slecht door falende overheden en corruptie. Een basisinkomen is een eenvoudig systeem en veel minder vatbaar voor corruptie: daarom is het voor deze landen misschien de ideale manier om de wijdverbreide armoede te verminderen. Zowel overheden als ontwikkelingsorganisaties experimenteren met het basisinkomen. Daarbij gaat het vrijwel altijd om een klein, gedeeltelijk basisinkomen, ook wel unconditional cash transfer (UCT) genoemd.
De eerste experimenten in jaren zestig en zeventig
Zo’n vijftig jaar geleden stond het basisinkomen voor het eerst volop in de belangstelling in de Verenigde Staten. Zowel linkse economen (o.a. John Kenneth Galbraith) als rechtse economen (zoals Milton Friedman) pleitten voor invoering van een basisinkomen. Ook de leider van de burgerrechtenbeweging in de VS, Martin Luther King, pleitte voor invoering van een basisinkomen.
In addition to the absence of coordination and sufficiency, the programs of the past all have another common failing — they are indirect. Each seeks to solve poverty by first solving something else. I’m now convinced that the simplest approach will prove to be the most effective — the solution to poverty is to abolish it directly by a now widely discussed measure: the guaranteed income.
Martin Luther King, 1967
De discussie over het basisinkomen leidde uiteindelijk tot een aantal experimenten met een gegarandeerd inkomen door middel van een negatieve inkomstenbelasting. De experimenten werden ondersteund en gefinancierd door twee ministeries van de federale regering van de VS, de Department of Health, Education, and Welfare en de Office of Economic Opportunity.
Een negatieve inkomstenbelasting (NIB) is ook een basisinkomen, maar dit wordt verstrekt door iedereen een gelijke belastingaftrek te geven. Degenen die geen of te weinig belasting betalen om dit bedrag te kunnen aftrekken, krijgen het (rest)bedrag op hun rekening gestort. Het nettoresultaat is hierbij hetzelfde als een basisinkomen.
Een gegarandeerd inkomen, zoals dat werd getest in de experimenten in de VS, is echter niet hetzelfde als een basisinkomen. Het lijkt op een bijstandsuitkering in Nederland - als mensen te weinig inkomen hebben, dan wordt dit aangevuld tot een bepaald minimum – maar het gaat iets verder, waardoor het dichter in de buurt van een basisinkomen komt. Ten eerste werd bij het gegarandeerde inkomen niet al het zelf verdiende inkomen gekort op de basisuitkering. Daarmee lijkt het op de recente experimenten in Nederland, waarin bijstandsontvangers ook een bepaald percentage van hun verdiensten mochten houden. Dit tot een limiet van zo’n 200 euro. Bij de experimenten in de VS was er niet zo’n limiet.
Ten tweede is het ontvangen van een bijstandsuitkering in Nederland gekoppeld aan strenge controles en voorwaarden, zoals een sollicitatieplicht. Bij de experimenten met een gegarandeerd inkomen zijn zulke verplichtingen er niet of minder. Ook wat dit betreft is er een overeenkomst met de recente experimenten in Nederland, waarbij gekeken werd naar het effect van soepelere regels.
De NIB-experimenten in de VS, 1968-1980
In de periode van 1968 tot 1980 waren er vier experimenten die mede door de Amerikaanse regering werden georganiseerd en gefinancierd. Zoals al gezegd ging het in deze experimenten niet om een basisinkomen maar om een gegarandeerd inkomen. Dit inkomen was ook niet individueel – zoals een basisinkomen - maar voor gezinnen. De belangrijkste doelgroep waren gezinnen met kinderen en een laag inkomen.
(1) New Jersey Graduated Work Incentive Program
Dit experiment is ook bekend onder andere namen: New Jersey Negative Income Tax Experiment, New Jersey Income Maintenance Experiment en New Jersey Basic Income Experiment. Het project vond plaats van 1968 tot 1972. Ruim 1300 gezinnen ontvingen drie jaar lang een gegarandeerd inkomen.
(2) Rural Income Maintenance Experiment
Dit experiment werd uitgevoerd in de staten North Carolina en Iowa, in de periode 1970-1972. Dit experiment was vooral een aanvulling op het experiment in New Jersey. Aan het begin namen 809 huishoudens deel, op het eind nog 729. Zij kregen een gegarandeerd inkomen voor twee jaar.
(3) Seattle Income Maintenance Experiments / Denver Income Maintenance Experiment
Het experiment in Seattle startte in 1969 en Denver werd in 1971 aan het experiment toegevoegd. In totaal namen 4800 gezinnen aan het experiment deel voor 3 of 5 jaar.
(4) Gary Income Maintenance Experiment
Dit experiment in de stad Gary (in Indiana) vond plaats van 1971 tot 1974. Dit experiment richtte zich vooral op zwarte eenoudergezinnen. Zij ontvingen een gegarandeerd inkomen voor drie jaar. Aan het begin van het experiment waren er 1799 deelnemende huishoudens, maar door een hoge uitval was dit aan het eind van het experiment gedaald tot 967.
Resultaten en analyse van de vier experimenten
Het belangrijkste doel van de experimenten was te kijken naar het effect van een gegarandeerd inkomen op de arbeidsparticipatie en de consequenties voor de betaalbaarheid: als een gegarandeerd inkomen ertoe leidt dat mensen minder gaan werken, wordt de financiering moeilijker.
De uitkomsten verschilden sterk per experiment. Alle experimenten bij elkaar genomen waren de uitkomsten: mannen gingen 5% minder werken, getrouwde vrouwen 21% en alleenstaande moeders 13,2%.
Wat betreft het grote verschil tussen mannen en vrouwen moet in aanmerking worden genomen dat de experimenten zo’n 50 jaar geleden plaatsvonden. Toen was er nog sprake van een traditionele rolverdeling, vrouwen werkten veel minder en stopten eerder als hun inkomen niet nodig was. In recentere experimenten waren er niet zulke verschillen tussen vrouwen en mannen in de resultaten.
De experimenten zijn zeer veel geanalyseerd, maar onderzoekers bleven van mening verschillen over wat uit de experimenten kan worden geconcludeerd. Sommige onderzoekers zagen er een bewijs in dat een gegarandeerd inkomen leidt tot een sterke vermindering van arbeidsparticipatie en dat het hierdoor onbetaalbaar wordt. Andere onderzoekers kwamen juist tot tegengestelde conclusies.
Een groot probleem bij de analyse van de resultaten is, dat er veel verschillende varianten werden getest. Het gegarandeerde inkomen dat de deelnemers aan experimenten ontvingen was 50, 75, 100, 125, 126 of 148 procent van een inkomen op de armoededrempel. En het percentage van zelf verdiend inkomen dat in mindering werd gebracht verschilde ook: 30, 35, 40, 50, 60 of 70 procent. Daardoor was het aantal mensen dat hetzelfde gegarandeerd inkomen ontving en hetzelfde percentage aftrek klein. En bij het uitsplitsen van de deelnemers naar verschillende groepen worden de getallen nog kleiner. Veel van de resultaten van de experimenten zijn hierdoor statistisch niet significant. Daarom zijn er geen stellige wetenschappelijke conclusies mogelijk.
Een ander probleem is dat uit een kleinschalig, kortdurend experiment geen conclusies kunnen worden getrokken voor een permanent, nationaal basisinkomen, om verschillende redenen. Eén reden is bijvoorbeeld dat alle experimenten gericht waren op huishoudens met lage inkomens. Het is te verwachten dat de afname van het aantal gewerkte uren bij invoering van een basisinkomen bij lage inkomens groter is bij dan bij hoge inkomens. De resultaten van de experimenten kunnen daarom niet worden geëxtrapoleerd naar de hele bevolking.
Een andere reden is dat bij invoering van een nationaal basisinkomen voor iedereen er aanpassingseffecten zullen zijn. Bij een klein experiment is er geen invloed op lonen als mensen als gevolg van het basisinkomen bepaald laagbetaald werk niet meer willen doen. Bij een nationaal basisinkomen kan een vermindering van het arbeidsaanbod voor bepaald werk er echter toe leiden dat de lonen worden verhoogd, waarna de motivatie om dit werk te doen weer toeneemt. Hierdoor kan een tijdelijke vermindering van het aantal uren betaald werk na verloop van tijd weer verdwijnen.
Nog afgezien van het feit dat het moeilijk is om uit beperkte, kortdurende experimenten wetenschappelijk gezien verantwoorde conclusies te trekken over de effecten van een algemeen en permanent basisinkomen, zal ook als deze effecten wel duidelijk zijn het oordeel erover verschillen, afhankelijke van politieke opvattingen. Vanuit het heersende economische paradigma met economische groei als hoogste doel en een sterk arbeidsethos, wordt een afname van het aantal gewerkte uren altijd als negatief gezien. Maar als we vanuit een ander perspectief bijvoorbeeld duurzaamheid voorop stellen, dan is het opeens positief als we met zijn allen gemiddeld iets minder gaan werken en produceren en consumeren.
Het Mincome experiment in Canada, 1975-1978
Ook in Canada werd in de jaren zeventig een NIB-experiment uitgevoerd, gefinancierd door de Canadese regering en de provincie Manitoba: het Manitoba Basic Annual Income Experiment (Mincome). In dit experiment van 1975 tot 1978 ontvingen in totaal 1300 huishoudens met een laag inkomen een gegarandeerd jaarlijks inkomen. De huishoudens werden geselecteerd in de steden Winnipeg (grootste stad van Manitoba) en Dauphin, en in het landelijke gebied. Bijzonder aan deze experimenten was dat in Dauphin, een stadje met zo’n 9.000 inwoners, álle huishoudens met een laag inkomen in aanmerking kwamen voor de inkomensgarantie. Echter, maar ongeveer een derde van de huishoudens die in aanmerking kwamen koos ervoor om deel te nemen. Een reden hiervoor was wellicht dat velen opzagen tegen de eis om in het kader van het onderzoek.regelmatig te rapporteren over hun inkomsten en uitgaven en vele andere persoonlijke zaken.
Net als bij de experimenten in de VS was ook in Canada de vraag of het gegarandeerde inkomen zou leiden tot een vermindering van het aantal uren betaald werk. Dat bleek zo te zijn, maar veel minder dan in de VS: bij mannen varieerde de afname in gewerkte uren in betaalde arbeid van 0,8% tot 1,7%, bij getrouwde vrouwen van 2,4% tot 3%, en bij alleenstaande moeders van 3,8 tot 5,3%.
De belangrijkste studie van de Universiteit van Manitoba naar het Mincome project concludeert:
“…the worry is that cash transfers would diminish work incentives. Our results suggest that these fears are largely misplaced.”
Derek Hum and Wayne Simpson, 2017
Negatieve inkomstenbelasting in Nederland?
De discussie over een negatieve inkomstenbelasting is op het moment van schrijven van deze blog actueel in Nederland. Verschillende partijen pleiten in hun programma's voor invoering van een NIB, ter vervanging van het ingewikkelde toeslagenstelsel.
D’66 wil een negatieve inkomstenbelasting invoeren ter vervanging van de huur- en zorgtoeslag. De NIB die D’66 voorstelt zou inkomensonafhankelijk zijn. Dit wil zeggen dat ook degenen die nu geen toeslagen ontvangen het zouden krijgen. Als de ervaringen met een NIB positief zijn, dan wil D’66 het bedrag geleidelijk verhogen totdat het NIB een volwaardig basisinkomen is:
We kijken, zodra de effecten op overheidsfinanciën en economie dit toelaten en er geen grote negatieve effecten op werkgelegenheid zijn, hoe de verzilverbare heffingskorting kan worden verhoogd tot uiteindelijk het bestaansminimum, zodat bijvoorbeeld de studiefinanciering, de bijstand en de AOW er toenemend in kunnen opgaan
In één opzicht verschilt de door D’66 voorgestelde NIB echter nog van een volwaardig basisinkomen: het is niet individueel maar per huishouden.
Ook de ChristenUnie pleit voor invoering van een NIB ter vervanging van toeslagen. Ze noemen het basiskorting. De ChristenUnie pleit echter (nog?) niet voor een verhoging op termijn tot een basisinkomen.
Om het verhaal wat betreft standpunten van politieke partijen compleet te maken: er zijn nog drie andere partijen in de Tweede Kamer die positief staan tegenover een basisinkomen, namelijk GroenLinks, Partij voor de Dieren en Volt. GroenLinks pleit voor invoering van een basisinkomen binnen acht jaar, maar heeft nog geen duidelijk plan hoe ze dit willen doen. De Partij voor de Dieren en Volt staan positief tegenover het idee van een basisinkomen, maar willen eerst meer experimenten en onderzoek naar de haalbaarheid en effecten van een basisinkomen.
Ervaringen met het basisinkomen na 1980
Het Alaska Permanent Fund, 1982-heden
Het allergrootste experiment met een basisinkomen startte in 1982 in de Verenigde Staten, in de staat Alaska. Het is meer dan een experiment, het is een geïnstitutionaliseerd onderdeel van het sociaaleconomische beleid in Alaska. Nu al 40 jaar lang ontvangt iedereen die langer dan een jaar in Alaska woont jaarlijks een dividend, volwassenen én kinderen. Dit dividend bedroeg de laatste vijf jaar (2016-2020) gemiddeld 1.264 dollar. Dit betekent bijvoorbeeld dat een gezin van twee volwassenen met twee kinderen vier keer dit bedrag ontvangt, dus ruim 5.000 dollar. Dit bedrag is onvoorwaardelijk. Iedereen krijgt het ongeacht of iemand werkt of niet en ongeacht het vermogen of inkomen dat iemand heeft.
Terwijl een basisinkomen vaak nog wordt gezien als een links idee, werd het Alaska Permanent Fund (APF) dividend juist door een conservatieve regering ingevoerd. Alaska is rijk aan grondstoffen, zoals olie en gas. De gedachte achter het APF is, dat elke inwoner van Alaska recht heeft op een aandeel in de inkomsten uit deze grondstoffen. Een percentage van alle royalties en andere inkomsten uit de grondstoffenwinning, minimaal 25%, gaat naar het APF. Sinds 1979 gaat zelfs 50% van de opbrengsten naar het APF. Het APF investeert dit geld, en de inwoners van Alaska ontvangen een jaarlijks dividend. De hoogte van het bedrag hangt af van het rendement van het APF. Inmiddels zit er al 78 miljard dollar in het APF. Dit is een groot bedrag, zeker gezien het feit dat Alaska maar 730.000 inwoners heeft.
Het APF is tot vandaag de dag het beste voorbeeld van een onvoorwaardelijk basisinkomen in een land of staat. Het verschilt echter van een echt basisinkomen in twee opzichten: de hoogte is afhankelijk van de omvang en het rendement van het APF en dus niet gegarandeerd, en het gemiddelde bedrag is ook lang niet voldoende voor alle basisbehoeften. Toch geven de ervaringen met het APF een indicatie van mogelijke effecten van invoering van een basisinkomen.
Eén van de opvallendste resultaten van het APF-dividend is dat de inkomensongelijkheid sterk afnam. In 1980 was Alaska de staat met de grootste inkomensongelijkheid in de VS. Nu is het de staat met de op één na meest gelijke inkomensverdeling.
Eenzelfde resultaat zien we op het vlak van armoede. Alaska heeft op één staat na het laagste percentage inwoners dat leeft onder de armoedegrens. Dit is des te opmerkelijker, omdat de kosten voor levensonderhoud in Alaska door het koude klimaat en de lange afstanden een stuk hoger zijn dan in de rest van de VS. Ook de armoedegrens is daardoor hoger in Alaska.
Vaak wordt inflatie als mogelijk negatief effect van een basisinkomen genoemd, zij het meer door leken dan door economen. Dit berust op de veronderstelling dat invoering van een basisinkomen leidt tot meer geld in de economie en daardoor een verhoging van prijzen. In Alaska laat een analyse het omgekeerde zien: vóór invoering van het APF-dividend was het gemiddelde prijspeil in Alaska hoger dan in de rest van de VS, daarna is het prijspeil in Alaska relatief ten opzichte van het prijspeil in de rest van de VS steeds gedaald. Nu is het gemiddelde prijspeil duidelijk lager dan in de rest van de VS.
Hoe zit het met de arbeidsparticipatie? Een studie die de ontwikkeling van de werkgelegenheid in Alaska afzet tegen de ontwikkeling in vergelijkbare staten, concludeert dat de werkgelegenheid in sectoren die verhandelbare goederen en diensten produceren iets afneemt, maar dat dit wordt gecompenseerd door toename van parttime werk. In sectoren die voor de lokale markt produceren is er geen effect op de werkgelegenheid. Al met al is er geen negatief of positief effect op de werkgelegenheid.
Eastern Band of Cherokee Indians per-capita payment, 1996-heden
Naast het APF is er nog een voorbeeld van een dividend dat bewoners jaarlijks onvoorwaardelijk ontvangen: de per-capita payment van de Eastern Band of Cherokee Indians. Zij hebben een hoge mate van autonomie en een eigen regering. De per-capita payments die alle stamleden twee keer per jaar ontvangen worden gefinancierd door de casino’s die de indianen runnen. De helft van de winst wordt hieraan besteed, en van de andere helft een groot deel aan andere publieke voorzieningen. Het eerste casino opende in 1995, en de eerste uitbetaling van het dividend volgde het jaar daarop.
Het aantal ontvangers is hier kleiner dan bij het APF, het gaat om zo’n 16.000 stamleden. Echter, de bedragen die zij ontvangen zijn veel hoger. Daarom is dit een nog duidelijkere testcase om te zien wat er gebeurt bij invoering van een nationaal basisinkomen. Elke volwassene ontvangt nu ongeveer 12.000 dollar per jaar, tien keer zoveel als het dividend in Alaska. Voor kinderen wordt dit bedrag opgespaard en geïnvesteerd, waarna zij dit minor’s fund na hun achttiende verjaardag ontvangen. Het gaat hierbij om meer dan 100.000 dollar, waarvan zij $25.000 op hun achttiende verjaardag ontvangen, ook $25.000 op hun eenentwintigste verjaardag, en de rest als ze vijfentwintig worden.
Uit onderzoeken blijkt dat de per-capita payments in alle opzichten tot positieve effecten hebben geleid. Armoede is verminderd, evenals verslaving aan alcohol en andere drugs. De psychische gezondheid van jongeren is aanmerkelijk verbeterd. Ze blijven langer in school, en ook de criminaliteitscijfers daalden.
Al deze positieve effecten zorgen verder voor substantiële besparingen op publieke uitgaven, bijvoorbeeld voor psychische zorg en het gevangeniswezen. Gezien de hoge kosten en vele problemen in de psychische zorg voor jongeren tegenwoordig, ook in Nederland, is dit niet onbelangrijk.
Tot slot werd de angst dat mensen die zo’n hoog basisinkomen ontvangen stoppen met werken niet bewaarheid. Net als bij het Alaska Permanent Fund concluderen onderzoekers dat de per-capita payments geen negatieve invloed te hebben op de arbeidsparticipatie.
China, Macau Wealth Partaking Scheme, 2008-heden
Ook in Macau - een speciale bestuurlijke regio in China, zoals ook Hongkong - ontvangen sinds 2008 de inwoners jaarlijks een bedrag dat gefinancierd wordt uit de opbrengsten van casino’s. Macau wordt wel het ‘Vegas van China’ genoemd, de omzet van de casino’s is er zelfs vijf keer hoger dan in Las Vegas. Het is een voormalige Portugese kolonie. Het Macau Wealth Partaking Scheme (WPS) keert jaarlijks een bedrag uit aan alle inwoners, ook aan niet-permanente bewoners, al is het bedrag dat zij ontvangen lager. Permanente bewoners ontvangen nu 10.000 patacas per jaar, omgerekend naar de huidige koers is dat ruim €1000,00. Niet-permanente inwoners ontvangen zo’n 6.000 patacas (€600,00). In totaal gaat het om zo’n 600.000 inwoners die dit jaarlijkse dividend ontvangen. Dit is een relatief klein bedrag, zo’n 5% van het modale inkomen in Macau. Er is weinig bekend over het effect van het WPS op de arbeidsparticipatie en het welzijn van de inwoners van Macau. Volgens sommige commentatoren lijkt het vooral een zoethoudertje te zijn om onrust als gevolg van de grote inkomensverschillen in Macao te voorkomen. Macau is gemeten naar BNP per hoofd van de bevolking veel rijker dan Nederland, maar het modale inkomen is lager door de grote inkomensongelijkheid.
Dit is het eerste deel over experimenten en andere ervaringen met het basisinkomen. Het tweede deel zal gaan over recentere experimenten in rijke landen. Het derde over ervaringen in lage- en middeninkomenslanden. In het laatste deel kijken we dan naar INclusion en andere organisaties uit de lage landen die experimenteren met het basisinkomen als alternatief voor traditionele ontwikkelingssamenwerkingsprojecten.